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人身强制措施在城管执法中施用的可能性

发布时间:2016-11-04 浏览次数:138
在我国的行政执法实践中,对涉及人身自由的行政处罚(治安拘留)、行政强制措施(保护性约束、强制扣留等)的施用有着严格的限制。
根据法律保留原则,为了在宪法框架内界定立法权和行政权的界限,保障公民的基本权利,控制行政自主的范围,《立法法》《行政处罚法》及《行政强制法》皆对“人身强制”的设定与实施做了严苛规定。
如果说行政处罚是对相对人违法行为的一种阶段性教育和惩戒,那么行政强制措施就是确保行政行为顺利进行的暂时性控制。
行政强制措施可以有效地制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大。有时,适当的人身强制措施对相对人是约束更是保护。
城管部门在遭遇暴力抗法等突发性事件时是否可以施用人身强制措施以利于合法有序地执法,这值得我们去讨论探究。
目前,各地城管的执法事项少则几十项多至上千项,但其中矛盾最突出是对“占道经营”的管理。
“占道经营”的危害主要有以下四点:
一、妨害了工商、税务管理秩序,破坏了市场公平竞争机制;
二、其生产经营过程不受监管,所售产品质量和食品卫生安全没有保障,且消费者利益受损时难以维权;
三、无序占用道路,埋下了公共交通安全隐患,造成交通堵塞时更增加了社会运行成本。
四、未经许可占用城市公共空间资源牟利,窃取了公共利益。
管理“占道经营”确有必要,但由于“占道经营”的流动性大及违法成本低等特点,违法者不但不会轻易服从劝说教育,也无法从低额的罚款中得到教训,更有甚者在高额利润的驱使下暴力抗法。

有限的手段无法应对复杂的问题,无力的执法不但无法达成行政的目的,更会不断损害政府的公信力。


基层执法人员常常遇到这样的困境:城管执法人员耐心劝导,相对人拒不接受处理,甚至辱骂(或无端呼喊“城管打人”误导群众围观)、推搡、殴打执法人员,城管执法人员应该怎样应对?
选择停止执法?这是不作为的违法行为;选择不回避肢体冲突继续执法?也许会致使暴力升级,人员受伤,违法者逃离,政府权威降低,法治尊严受损。
显然,执法人员在面对 “占道经营者”这一特殊的违法群体时,需要必要的威慑和控制手段使得执法正常有序地进行。
那么,城市管理执法过程中施用人身强制措施是否有合法的可能性呢?我认为答案是肯定的。
首先,人身强制措施的实施主体并非只能为公安机关,《行政强制法》第三条已开窗口。比如,根据《传染病防治法》《国境卫生检疫法》等规定,卫生行政机关与医疗机构可以为维护公共卫生安全对特定传染病人采取隔离措施限制其人身自由,即“卫生即时强制”。实施人生强制措施的主体可以为事业单位,甚至为企业法人,城市管理部门实施人身强制措施不存在主体身份上的鸿沟。
其次,依据《刑事诉讼法》第八十二条之规定,任何公民都可以将“正在实行犯罪或者在犯罪后即时被发觉的人”扭送公安机关、人民检察院或者人民法院处理。
可见,此条并不强求扭送人具备专业的刑侦知识和技能,任何普通公民只要发现“可能的犯罪嫌疑人”即可扭送其至公检法机关。而城管执法人员为避“暴力执法”之嫌,在抗法者拔刀相向时甚至都不能合法地果断制止。
第三,我国司法机关在实践中普遍认可“自助行为”,即“权利人受到不法侵害之后,为保全或者恢复自己的权利,在情势紧迫而不能及时请求国家机关予以救助的情况下,依靠自己的力量,对他人的财产或自由施加扣押、拘束或其他相应措施的行为”。
这一私力救济行为把“人身强制”的适用范围扩大到民事侵权的救济领域。例如,出租车驾驶员锁住车门不让拒付车费的乘客下车,并报警等待警察处理。
任何人的身份都是立体的,城管执法者也是普通公民,在遭遇“制服被撕破,设备被砸烂,甚至人身伤害”时,应有权对相对人的人身进行暂时性的控制,以保障自己最基本的权益。
然而,十余年来,暴力抗法事件频发,城管执法人员甚至无法像普通公民一般即时地保障自己的人身财产权利。缺乏“底气”使城管执法者脆弱得不知所措,敏感得歇斯底里,依法行政难以保障。    
根据各国城市管理实践经验,涉及“公物警察权及安全警察权”的事项要么交由本身具备人身强制权的警察部门行使,要么就赋予城市管理部门一定的人身强制权力(例如德国秩序局)。
总而言之,城市管理执法的有效有序需要人身强制措施的保障,城管作为社会矛盾缓冲区的攻坚者,在行使“公物警察权及安全警察权”之时,必须依法配有相应的人生强制手段。探讨和研究人身强制措施在我国城市管理执法中的施用具有急迫的现实性意义。 
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