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从管理到治理:城市社区管理模式的转型

    社区是社会的细胞,是社会发展与进步的基础。随着工业化与城镇化的发展,城市社区建设与发展速度加快,社区地位显得越来越重要。城市社区治理是社会治理的基础,是基层群众自治制度的重要内容,也是我国基层民主制度的重要体现,在实现经济与社会发展,以及维护国家稳定等方面发挥着基础性作用。
 
    一、城市社区管理模式转型的历史根源与现实基础
 
    我国城市出现的较早,在夏、商时期就已经有了城市雏形。到西周,各诸侯国统治中心的城市都得到了普遍发展。至春秋战国时期,基本形成了以政治职能为主,以王室居首,诸侯城列第二,卿大夫都列第三的三级城邑网络。至秦汉两代,伴随着经济发展和郡县制的推行,行政中心城市得到了发展,城市社区及其功能得到了强化。魏晋南北朝、隋唐时期是我国城市发展的主要阶段。城市数量不断增加,范围不断扩大,百万人口以上的特大城市开始出现。宋元明清时期,我国城市进一步发展,在大城市发展的同时,小城镇开始大量兴起。但是总体而言,几千年来,我国是一个农业国家,人口的绝大多数都是农民,没有形成自治观念与自治制度。为数很少的城市居民依附于封建统治者,基本没有参与城市管理的权利。到了近代以后,受西方地方观念的影响,慢慢地开始注重地方自治建设。
 
    新中国成立之前,我国基层社会主要实行保甲制度。在城市则以每一门牌为一户,如同一门牌内有两家以上仍以一户计,编为第几保第几甲第几户,设户长,户长由此门牌内各家互推一人充任。新中国成立后,废除了保甲制度,建立起新型城市管理体制。先后颁布了宪法、城市街道办事处组织条例等法律法规,确立城市居民委员会作为城市居民的群众自治组织,基本形成了我国城市基层社会群众自治的基本管理体制架构。
 
    1978年改革开放后,随着经济社会的发展,民主制度建设的加强,居民委员会等地方自治制度得到了恢复和发展。1987年,民政部门首先提出了“社区”的概念。1991年,民政部提出了“社区建设”这一新概念。20世纪90年代,“社区建设”的内容主要是解决城市发展中的一些社会问题,其范围和影响较小。20世纪90年代中后期,随着传统计划经济体制的解体、市场经济体制的形成,城市社区管理的社会基础发生了快速变化,社区建设引起广泛关注,社区自治得到发展,城市街道社区建设迅速发展,城市社区治理模式也逐渐形成。
 
    二、城市社区管理模式转型的制约因素及其原因
 
    无论从国家层面还是从社会层面上看,我国城市社区管理模式建立在“管理”的理念上,国家行政管理在社区管理中的主导作用非常明显,这既不符合治理理论发展的潮流,也不利于现代民主法治建设。从我国社区治理历史与现实来看,迫切需要社区从管理到治理的转型。
 
    (一)城市社区转型的制约因素
 
    1.社区管理观念陈旧。社区管理的“官本位”传统思想,在我国社会中根深蒂固,虽屡经近代以来的共和革命、思想洗刷,但仍然无法根除。直到现在,我国社会主义国家政治以及社会生活中,官本位仍然是一股潜流。这股潜流时不时就在社区治理中得以显现。作为自治性的社区组织,很少有主动提出社区管理体制变革的需要。社区的居民对官方也有一种很强的依赖心理,凡事都找政府来解决。
 
    2.社区“管理”思想严重。社区需要“管理”,要突出党和政府在社区管理中的地位和作用。但管理并不等于说社区事无巨细都由政府包揽包作。赋予地方政府或社区组织一定的自治权力,是现代民主法治发展的必要前提,也是社区发展的需要。如果政府管得太多、太死,社区和社区居民形成对政府的依赖,一方面会无限增加政府的机构与处事成本,另一方面则不能培养自治能力。从国家层面来说,各级政府、街道,乃至居委会都自称为管理者,而社区居民都是被管理者,于是产生了管理者与被管理者的关系。
 
    3.政府行政主导行为比较明显。我国各类社区治理,无论是实践探索中出现的上海模式,还是北京模式、青岛模式;无论是党政主导型,还是混合型、自治型,都表现出了不同程度的行政化倾向。
 
    4.社区组织行政化明显。我国社区规划、建设与管理,由有关部门制定统一规划,形成了社区空间的行政化。层层分解的行政指令,并与外部的政府系统衔接,形成垂直权力网络,管理社区事务,提供公共物品。社区管理是国家权力的延伸,国家对城市社区进行管理,一方面是为了发展社区、提高社区居民生活的需要,但是另一方面则更是为了维护社会稳定、维护国家统治的需要。
 
    5.社区治理体制不完善。我国社区管理法律制度较抽象,不利于制度的落实。虽然我国宪法法律规定了社区居民的自治权,但是这些规定既没有对国家权力或自治权划分出一个明确边界,也没有对如何落实自治权提供可操作性的制度规定。国家自身制定法律来规定社区自治权,社区自治权反过来制约国家法律。社区党委与社区居民委员会基本上都是“一个机构、两块牌子”,容易出现职能交叉。
 
    6.社区自治能力不高。受历史传统与现实因素的制约,我国社区自治能力非常低下,居民普遍参与社区公共事务的积极性不高,现状也不容乐观,很多人对社区事务表现出冷漠和无所谓的态度。从目前参与社区的成员来看,绝大多数是老年人以及学生,中年公民一般不愿意参与社区工作。而作为社区治理的主要成员的中青年人,对社区管理不关心,这不得不引起我们的注意。
 
    (二)城市社区转型制约因素形成的原因分析
 
    1.社区治理历史经验不足。由于交通落后、统治技术不发达等原因,建国前各地“社区”事务主要实行家族管理制度。新中国成立后,很长一段时间实行单位制管理,国家权力不断往乡村空间、城市街道延伸与扩张,进一步瓦解了传统的民间“自治”组织,而社区管理成了国家权力中的一部分。我国社区建设的历程不过短短几十年,在社区管理中理论欠缺,经验不足在所难免。
 
    2.城市社区建设与管理需要政府的支持。我国社区建设与管理是由政府自上而下地推动,需要“政府主导”和“政府推动”。在现实的社区管理过程中,政府推动社区建设的动力来自政治控制的需要。政府推动下的社会建设与发展最终会造成社区成为政府的下属,无法获得自治治理能力。这也是我国社区管理为什么越管事越多,越管事越乱的根本原因。
 
    3.社区工作者人数、水平有限,治理经验不足。处于社区组织中的工作人员,还未能完全懂得社会自治的重要意义,不能真正投入到社区公共事务管理之中,导致了城市社区自治组织发育不完善,在社会治理方面过分依赖于政府。
 
    4.社区管理资金来源有限。我国城市社区建设的时间不长,缺乏必要的物质基础。同时,由于缺乏发达的非政府组织,很难从社会中募集到社区管理的资金,必然导致社区对政府的依赖性。
 
    三、推行社区治理:城市社区管理模式的优化与转型
 
    随着治理理论的兴起,社区参与、社区中各权力主体关系等问题已经发生了重大变革。社区居民不再是被管理者,而是超越了传统权力的约束,成了权力关系的行动者。社会管理不是一项单打一的工作,需要统筹兼顾,理顺各种关系,多方面协调利益关系,从源头和根本上减少矛盾,减少社会冲突,全面促进基层社会和谐稳定。
 
    1.树立服务型政府的理念。服务型政府理念是实现社区治理模式转型的心理基础与思想前提。服务型政府观念的转变,是一个长期而艰巨的观念转变问题,需要党和国家、社会和公民全体参与和重视,依照政府、社区治理的要求,从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展,不断满足人民群众日益增长的物质文化需要,切实保障人民群众的经济、政治和文化权益,让发展的成果惠及全体人民。树立社区居民共同参与治理的理念。我国是社会主义国家,国家管理权力的主体是人民。这样的国家性质决定了人民群众的政治地位,人民群众居于国家管理的核心。发扬基层民主,畅通民主渠道,开展形式多样的基层民主协商。
 
    2.加强社区文化建设。现代社会是一个开放的社会,社区也是一个开放的集合。我国在改革开放后,社会经济高速发展,流动人口数量不断增加,越来越多的人口涌入城市之中,开始在城市社区中生活,这为城市社区文化发展提供了无穷的交流机会,也带来了形式多样的文化元素,城市社区文化开始朝着多元化和兼容并包的方向发展,社区文化在这种日益显著的趋势下,表现出了无比强大的亲和力和融合性。积极推进公共服务覆盖到社区,依托社区综合服务设施和专业服务机构,开展面向全体社区居民的劳动就业、社会保险等服务项目,切实保障社会群体的服务需求。
 
    3.完善社区服务体系建设的法律法规和政策。健全政府部门之间的协调机制、政府与社区之间的协作机制、社区组织之间的互动机制,优化社区服务发展的制度环境。支持引导社区自治组织、各类社会组织、志愿者参与到社区服务之中。完善社区综合服务设施的法律、治安服务功能。推动安置帮教、人民调解、法律援助、法制宣传教育等服务进社区,实现法律服务在社区全覆盖。深入推进社区警务战略,全面提高社区治安综合治理水平。
 
    4.加大社区服务体系建设资金投入。多渠道筹集社区服务体系建设资金。按有关规定区分不同情况,对社区服务人员报酬、社区服务工作经费、社区服务设施建设与维护经费、社区服务信息化建设经费等,采取财政补助、在社区经济收入中安排等方式予以解决。中央基建投资向中西部地区倾斜,向困难社区倾斜。不断拓宽社区服务体系建设资金来源渠道,鼓励企事业单位、社会团体、个人和外资以多种形式捐赠或兴办社区服务事业,建立多元化投入分担机制。
 
    5.加快社区信息化服务建设。社区信息化是应用现代信息技术,构筑社区政务、社区服务、社区管理、小区及家庭生活等各个方面的信息技术应用平台和通道,并与社区系统有机联系起来,使与社区有关的各个成员在沟通信息时更加便捷,而且能够更加充分有效地开发、共享和利用社区信息资源,最终达到提高社区综合管理和服务水平,促进社会全面进步的目的。社区信息化是社会信息化进程的必然结果。因此,社区信息化一定要坚持以正确的方向和途径开展,在弘扬社会主义核心价值观方面发挥积极作用。
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