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关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的实施意见


    根据《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和《中共辽宁省委、辽宁省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》精神,为进一步理顺城市管理执法体制,消除城市管理工作中的短板,提高城市管理和公共服务水平,促进城市和谐发展,助推盘锦早日实现国际化中等发达城市目标,结合我市实际,提出如下实施意见:

    一、总体要求

    (一)指导思想

    全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,落实新发展理念和“四个着力”“三个推进”,以构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制为基本方向,以建设国际化中等发达城市为总体目标,全面实施城市管理执法体制改革,切实解决城市管理执法中存在的问题,强化执法队伍素质建设,提高城市管理和公共服务水平,推动城市管理走向城市治理,促进城市运行高效有序,实现城市让生活更美好。

    (二)基本原则

    ——坚持以人为本。牢固树立以人民为中心的思想和为人民管理城市的理念,强化宗旨意识和服务意识,切实解决社会各界最关心、最直接、最现实的问题,努力消除各种“城市病”。

    ——坚持依法治理。完善执法制度,改进执法方式,提高执法素养,把严格规范公正文明执法的要求落实到城市管理执法全过程。

    ——坚持源头治理。增强城市规划、建设、管理的科学性、系统性和协调性,加强对城市规划、建设实施情况的评估和反馈。变被动管理为主动服务,变末端执法为源头治理,从源头上预防和减少违法违规行为。

    ——坚持权责一致。明确城市管理执法职责边界,制定权责清单,落实执法责任,实行属地管理,充实一线人员力量,落实执法运行经费,将工作重点放在基层。

    ——坚持城乡一体。贯彻城乡统筹、协调发展的理念,推进城乡一体化综合执法,全面落实基层管理责任,提高镇街现代化管理水平。

    ——坚持协调创新。加强政策措施的配套衔接,强化部门联动配合,有序推进相关工作。以网格化管理、社会化服务为方向,以智慧城市建设为契机,充分发挥现代信息技术的优势,加快形成与经济社会发展相匹配的城市管理能力。

    (三)主要目标

    在全省率先完成改革任务,实现“四个明确”“四个到位”“四个统一”。“四个明确”即明确市及县区、经济区党委坚强领导,明确政府主体责任,明确行政主管部门,明确部门职责权限。“四个到位”即确保职责划转移交到位,确保队伍整合归并到位,确保执法重心下移到位,确保保障措施落实到位。“四个统一”即统一城市管理执法部门名称和职权范围,统一制式服装和标志标识,统一执法程序和文书,统一行政处罚依据和裁量规则。

    2017年底,实现市、县区、经济区城市管理领域的机构综合设置;完成相关城市管理和执法职责划转移交,实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使,并调整公布新的权责清单。归并整合城市管理执法队伍,实现“四个统一”。完成科级以上干部轮训和持证上岗工作。制定完善城市管理执法方面的规章制度。实现数字化城市管理平台智能化智慧化升级。

    2018年底,完成全市城市管理执法人员轮训和持证上岗工作。实现市、县区(经济区)、镇(街道)城市管理执法工作全覆盖,推进城乡一体化综合执法工作。

    2020年底,统筹解决好城市管理执法部门性质和城市管理执法人员身份编制,全面完成城市管理执法体制改革工作。实现城市管理法规和标准体系基本完善,执法体制基本理顺,机构和队伍建设明显加强,保障机制初步完善,服务便民高效,现代城市治理体系初步形成,城市管理效能大幅提高,人民群众满意度显著提升。

    市级部门改革要率先完成,有条件的县区、经济区在确保质量和效果的前提下,可提前完成改革任务。

    二、理顺城市管理执法体制

    (四)匡定职责范围。城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、城市规划实施管理和与城市管理相关的应急管理等。具体实施范围包括:市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作;市、县区政府、经济区管委会依法确定的,与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。城市管理执法即是在上述领域根据国家法律法规规定履行行政执法权力的行为。(牵头单位:市城市管理执法局、各县区政府、经济区管委会;配合单位:市编委办、市政府法制办、市政府应急办、市住建委、市规划局、市林园局、市公安局、市环保局等)

    (五)明确主管部门。市城市管理执法局是全市城市管理执法工作的主管部门,负责对全市城市管理执法工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价工作。各县区政府要确立相应的城市管理执法主管部门。市城市管理执法局负责对县区城市管理执法工作的指导、监督、考核,以及跨区域、重大复杂疑难违法违规案件的查处。各县区城市管理执法部门负责在本区域内全面行使城市管理执法相关职能。市直相关部门应密切配合市城市管理执法局做好职权移交、人员划转等各项工作,并明确权限、厘清职责。各县区政府应将住房城乡建设领域行政处罚权全部划转城市管理执法部门集中行使,并科学划分城市管理执法部门与相关行政主管部门的工作职责,有关管理和执法职责一并划转城市管理执法部门后,原主管部门不再行使。辽东湾新区、辽河口生态经济区管委会根据辖区实际情况责成相关部门负责本区域内日常城市管理工作,并会同市城市管理执法局完成本区域城市管理执法工作。(牵头单位:市城市管理执法局、各县区政府、经济区管委会;配合单位:市编委办等)

    (六)综合设置机构。按照精简统一效能的原则,市城市管理执法局会同市编委办指导各县区政府、经济区管委会推进城市管理执法体制改革,整合归并住建、规划等城市管理执法队伍,做好职权移交、职责确定和编制人员划转等各项工作。全市城市管理执法机构名称为:盘锦市XX县(区、经济区)城市管理执法局。各县区政府可结合工作实际,采取综合执法先行、分类分层推进、稳妥有序实施的方式,推进城市管理领域大部门制改革,整合市政公用、市容环卫、园林绿化和城市管理执法等相关职能,实现管理执法机构综合设置,统筹解决好机构性质问题,具备条件的应当纳入政府机构序列;辽东湾新区、辽河口生态经济区由市城市管理执法局会同两个经济区确定具体设置方式。有条件的县区应当建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制,健全以城市良性运行为核心、地上地下设施建设运行统筹协调的城市管理体制机制,强化城市管理和执法工作。(牵头单位:市城市管理执法局、市编委办、市政府法制办、各县区政府、经济区管委会)

    (七)整合执法职权。重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。具体范围包括:住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权;环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权;工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权;交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权;水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权;食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营,以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。城市管理部门可以实施与上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。上述范围以外需要集中行使的具体行政处罚权及相应的行政强制权,由市、县政府报省政府审批。(牵头单位:市城市管理执法局、市编委办、市政府法制办、各县区政府、经济区管委会;配合单位:市住建委、市规划局、市林园局、市公积金中心、市公安局、市环保局、市水利局、市工商局、市食药监局等)

    (八)下移执法重心。按照属地管理、权责一致的原则,合理确定城市管理执法部门的职责分工,全市实行县区一级执法,各县区城市管理执法部门应当积极推行综合执法勤务区模式,提升执法网格化和精细化管理水平。县区城市管理执法部门应向镇(街道)派驻执法机构,推动执法事项属地化管理,逐步实现城乡管理执法工作全覆盖。派驻镇(街道)的执法机构业务工作接受辖区城市管理执法部门的领导,日常管理以所在镇(街道)为主,负责人的调整应当征求派驻地党(工)委的意见。辽东湾新区、辽河口生态经济区城市管理执法工作由市城市管理执法局会同两个经济区确定具体实施方法。(牵头单位:市城市管理执法局、各县区政府、经济区管委会;配合单位:市编委办等)

    三、提高城市管理执法水平

    (九)制定权责清单。按照转变政府职能、规范行政权力运行的要求,全面清理调整现有城市管理和执法职责,优化权力运行流程。依法建立城市管理执法部门的权责清单,向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制。(牵头单位:市城市管理执法局、各县区政府、经济区管委会;配合单位:市编委办、市政府法制办等)

    (十)规范执法行为。各级城市管理执法部门应当切实履行城市管理执法职责,完善执法程序,规范办案流程,明确办案时限,提高办案效率。积极推行执法办案评议考核制度和执法公示制度。健全行政处罚适用规则和裁量基准制度、执法全过程记录制度。严格执行重大执法决定法制审核制度。加快城市管理执法档案信息化建设。综合利用视频一体化技术,探索快速处置、非现场执法等新型执法模式,提升执法效能。杜绝粗暴执法和选择性执法,确保执法公信力,维护公共利益、人民权益和社会秩序。

    城市管理执法人员应当严格履行执法程序,做到着装整齐、用语规范、举止文明,依法规范行使行政检查权和行政强制权,严禁随意采取强制执法措施。坚持处罚与教育相结合的原则,根据违法行为的性质和危害后果,灵活运用不同执法方式,对情节较轻或危害后果能够及时消除的,应当多做说服沟通工作,加强教育、告诫、引导。综合运用行政指导、行政奖励、行政扶助、行政调解等非强制行政手段,引导当事人自觉遵守法律法规,及时化解矛盾纷争,促进社会和谐稳定。(牵头单位:市城市管理执法局、各县区政府、经济区管委会;配合单位:市政府法制办等)

    (十一)强化外部监督机制。畅通群众监督渠道、行政复议渠道。城市管理执法主管部门和执法人员要主动接受法律监督、行政监督、社会监督。强化内部监督机制,全面落实行政执法责任制,加强城市管理执法部门内部流程控制,健全责任追究机制、纠错问责机制。强化执法监督工作,坚决排除对执法活动的违规人为干预,防止和克服各种保护主义。(牵头单位:市城市管理执法局、各县区政府、经济区管委会;配合单位:市政府法制办等)

    (十二)优化执法力量。市、县区、经济区应当根据执法工作特点合理设置岗位,根据实际需要,科学确定城市管理执法人员配备比例,确保执法人员配备比例不低于城市人口的万分之五。统筹解决好城市管理执法人员身份编制问题,在核定的行政编制数额内,按照有关规定,于2020年底前完成现有执法人员划转和身份转换等工作,保证执法人员身份和资格的合法有效。执法力量要向基层倾斜,适度提高一线人员的比例,通过调整结构优化执法力量,确保一线执法工作需要。各级执法部门可以根据实际工作需要,采取招用或劳务派遣等形式配置城市管理执法协管人员。建立健全协管人员招聘、管理、奖惩、退出等制度。协管人员数量不得超过在编人员,以劳务派遣形式配置的协管人员的用工比例依照国家有关规定执行,并应当随城市管理执法体制改革逐步减少。协管人员着装、标识应按国家规定要求配备,且只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务,不得从事具体行政执法工作。协管人员从事执法辅助事务以及超越辅助事务所形成的后续责任,由其所在城市管理主管部门承担。(牵头单位:市城市管理执法局、各县区政府、经济区管委会;配合单位:市编委办、市人社局等)

    (十三)严格队伍管理。市、县区政府及经济区管委会应当建立符合职业特点的城市管理执法人员管理制度,优化干部任用和人才选拔机制,加强领导班子和干部队伍建设,严格按照公务员法有关规定开展执法人员录用等有关工作,加大接收安置军转干部的力度。根据国家规定,统一制式服装和标志标识,规范一线执法执勤用车和装备配备,严禁非城市管理执法人员使用城市管理执法制式服装、标志标识及执法执勤用车等。严格执法人员素质要求,加强思想道德和素质教育,着力提升执法人员业务能力,打造政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实的执法队伍。(牵头单位:市人社局、各县区政府、经济区管委会;配合单位:市城市管理执法局、市财政局等)

    (十四)加强人员培训。加强现有在编执法人员业务培训和考试,严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度。建立符合职业特点的职务晋升和交流制度,切实解决基层执法队伍基数大、职数少的问题,确保部门之间相对平衡、职业发展机会平等。落实国家关于城市管理执法人员待遇政策规定,保障执法人员待遇水平。充分考虑城市管理执法强度大、风险高等实际因素,研究通过抚恤等政策措施,提高执法人员风险保障水平。依托党校、高等学校等开展岗位培训。(牵头单位:市人社局、市政府法制办、各县区政府、经济区管委会;配合单位:市城市管理执法局、市委党校等)

    四、完善保障机制

    (十五)加强地方立法。加强城市管理执法方面的相关地方立法工作,完善配套法规和规章,实现深化改革与法治保障有机统一,发挥立法对改革的引领和规范作用。加快制定城市管理执法方面的法规规章,明晰城市管理执法范围、程序等内容,规范城市管理执法的权力和责任。全面清理现行规范性文件中与推进城市管理执法体制改革不相适应的内容,并向社会公布清理结果。加快制定修订一批城市管理执法方面的标准,形成完备的标准体系。(牵头单位:市住建委、市城市管理执法局;配合单位:市人大立法委、市政府法制办等)

    (十六)保障经费投入。各级财政要按照事权和支出责任相适应原则,健全责任明确、分类负担、收支脱钩、财政保障的城市管理执法经费保障机制,将城市管理执法经费列入同级财政预算,并与城市发展速度和规模相适应。严格执行罚缴分离、收支两条线制度,不得将城市管理执法经费与罚没收入挂钩。加大财政支持力度,统筹使用有关资金,确保城市管理执法人员装备、技术等方面的资金需求,保障执法工作需要。(牵头单位:市财政局、各县区政府、经济区管委会)

    (十七)加强司法保障。建立城市管理执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度,实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。各级公安机关要依法打击妨碍城市管理执法和暴力抗法行为,对涉嫌犯罪的,应当依照法定程序处理。检察机关、审判机关要加强法律指导,及时受理、审理涉及城市管理执法的案件。检察机关有权对城市管理执法部门在行政执法中发现涉嫌犯罪案件线索的移送情况进行监督,城市管理执法部门对于发现的涉嫌犯罪案件线索移送不畅的,可以向检察机关反映。加大城市管理执法行政处罚决定的行政和司法强制执行力度。(牵头单位:市城市管理执法局,各县区政府、经济区管委会;配合单位:市公安局、市法院、市检察院、市政府法制办)

    五、提高城市管理能力水平

    (十八)优化管理配置。统筹规划、建设、管理三大环节,合理配置管理职能权限,明确审批、监管、维护等管理边界,制定科学统一的管理标准和管理规范,提高城市管理工作的系统性、协调性。(牵头单位:市城市管理执法局、各县区政府、经济区管委会)

  (十九) 完善城市管理。加强市政管理,市政公用设施建成后,应当及时将管理信息移交城市管理执法部门,并建立市政公用设施信息档案,实现档案信息共享。强化市政公用设施管护和城市地下综合管廊、给排水、通信和垃圾处理等基础设施管理,严格控制道路开挖或占用道路行为。维护公共空间,加强城市公共空间规划、建筑立面管理和色调控制,规范“城市家具”和户外广告、牌匾设置,强化街头流浪乞讨人员救助管理。优化城市交通,坚持公交优先战略,加强不同交通工具的协调衔接,打造城市交通微循环系统,加强城市交通基础设施和智能化交通指挥设施管理维护,整顿机动车交通秩序,加强城市出租客运市场和静态交通秩序管理。改善人居环境,提高城市园林绿化、环卫保洁水平,加强大气、噪声、固体废物、水系等环境管理,规范建筑施工现场管理,推进垃圾减量化、资源化、无害化和分类管理,加强废弃电器电子产品回收处理和医疗垃圾集中处理管理。大力开展爱国卫生运动,积极开展卫生城镇创建。引入市场机制,推进城市市政基础设施、市政公用事业、公共交通、便民服务设施的市场化运营,推行环卫保洁、园林绿化管养作业、公共交通等由政府向社会购买服务,合理设置、有序管理方便生活的流动商贩疏导点等经营场所和服务网点。(牵头单位:市住建委、各县区政府、经济区管委会;配合单位:市林园局、市公安局、市民政局、市城市管理执法局、市交通局、市环保局、市卫计委、市工商局、市通信办、市政集团等)

    (二十)构建智慧城市。积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化,继续深化整合市政公用设施、道路交通、市容环境、园林绿化、房屋建筑、其他设施及突发事件等城市管理功能,综合利用公安、交通、应急等各类视频监控资源,依托基础软硬件平台和应用系统平台等设备技术,进一步提升智慧城市运管中心效能。充分发挥12345热线服务功能。综合运用物联网、云计算、大数据等现代信息技术,整合公共设施信息和公共基础服务,拓展数字化城市管理平台功能。加快数字化城市管理向智慧化升级,实现感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”。强化视频监控、环境监测、交通运行、供水供气供电、防洪防涝、生命线保障等城市运行数据的综合采集和管理分析,形成综合性城市管理数据库,重点推进城市建筑物数据库建设。强化行政许可、行政处罚、社会诚信等城市管理全要素数据的采集与整合,促进多部门公共数据资源互联互通和开放共享。加强城市基础设施智慧化管理与监控服务,加快市政公用设施智慧化改造升级,构建城市虚拟仿真系统,强化城镇重点应用工程建设,发展智慧水务、智慧管网和智能建筑。(牵头单位:市城市管理执法局、市住建委、各县区政府、经济区管委会;配合单位:市城乡一体化办公室、市政集团等)

    (二十一)推进综合治理。提高应急能力,保持水、电、气、热、交通、通信、网络等城市生命线系统畅通,建立完善城市管理领域安全监管责任制,加强城市基础设施安全风险隐患排查,完善城市管理应急响应机制,强化应急避难场所、设施设备管理,加强各类应急物资储备,建立应急预案动态调整管理制度,做好应对自然灾害等突发事件的军地协调工作。深化城市网格管理,完善市、县区、街道(镇)、社区(村)管理网络,将城市管理、社会管理和公共服务事项纳入网格化管理;进一步明确网格管理对象、管理标准和责任人,实施常态化、精细化、制度化管理;依托基层综合服务管理平台,全面加强对人口、房屋、证件、车辆、场所、社会组织等各类基础信息的实时采集、动态录入,有效实现政府对社会单元的公共管理和服务。发挥社区作用,加强社区服务型党组织建设;依法建立社区公共事务准入制度,增强社区自治功能;培育社区社会组织,完善社区协商机制;推动制定社区居民公约,促进居民自治管理;建设完善社区公共服务设施,打造方便快捷生活圈;通过建立社区综合信息平台、编制城市管理服务图册、设置流动服务站等方式,提供惠民便民公共服务。动员公众参与,依法规范公众参与城市治理的范围、权利和途径,建立健全城市管理志愿服务宣传动员、组织管理、激励扶持等制度和组织协商机制,依法支持和规范服务性、公益性、互助性社会组织发展,引导社会组织、市场中介机构和公民法人参与城市治理。提高文明意识,开展城市文明教育,深化文明城市创建,积极开展新市民教育和培训,广泛开展城市文明主题宣传教育和实践活动,加强社会诚信建设。(牵头单位:市政府应急办、市民政局、市住建委、市城市管理执法局、市文明办、各县区政府、经济区管委会;配合单位:市通信办等)

    六、加强组织领导

    (二十二)明确工作责任。各级党(工)委、政府(管委会)要进一步加强对城市管理工作的组织领导,把推进城市管理执法体制改革、改进城市管理工作列入重要议事日程,按照有利于服务群众的原则,切实履行领导责任,研究重大问题,把握改革方向,分类分层推进。要制定城市管理执法体制改革具体方案,明确时间步骤,细化政策措施,稳妥有序推进改革。一把手既要亲自抓改革部署,又要亲自抓改革督办,确保改革任务落地生根。(牵头单位:市城市管理执法局、各县区党委政府、经济区党工委管委会)

    (二十三)建立协调机制。建立市、县区政府和经济区管委会主要领导同志牵头的城市管理协调机制,明确管理和执法边界,加强管理和执法衔接,强化对城市管理工作的组织协调、监督检查和考核奖惩,统筹协调解决制约城市管理工作的重大问题以及相关管理部门的职责衔接问题。建立健全相关管理部门之间信息互通、资源共享、协调联动的工作机制,形成管理和执法工作合力。(牵头单位:市城市管理执法局、各县区党委政府、经济区党工委管委会)

    (二十四)健全考核制度。各级党(工)委、政府(管委会)要将城市管理执法工作纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部政绩考核体系。推广绩效管理和服务承诺制度,加快建立城市管理行政问责制度,健全社会公众满意度评价及第三方考评机制,形成公开、公平、公正的城市管理和综合执法工作考核奖惩制度体系。加强城市管理效能考核,将考核结果作为党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。(牵头单位:市绩效办、各县区党委、经济区党工委)

  (二十五)严肃工作纪律。各级党委、政府要严格执行有关编制、人事、财经纪律,严禁在推进城市管理执法体制改革工作中超编进人、超职数配备领导干部、突击提拔干部。对违反编制、人事、财经纪律规定的,要追究有关单位和人员的责任。在职责划转、机构和人员编制整合调整过程中,应当按照有关规定衔接好人财物等要素,做好工作交接,保持工作的连续性和稳定性。涉及国有资产划转的,应做好资产清查工作,严格执行国有资产管理有关规定,确保国有资产安全完整。(牵头单位:市纪委、各县区党委、经济区党工委;配合单位:市编委办、市国资委等)

    (二十六)营造舆论环境。各级党(工)委和政府(管委会)要高度重视宣传和舆论引导工作,加强宣传联动,将改革实施与宣传工作协同推进,正确引导社会预期。加强对城市管理执法先进典型的正面宣传,营造理性、积极的舆论氛围,及时回应社会关切,凝聚改革共识。推进城市管理执法信息公开,保障市民的知情权、参与权、表达权、监督权。加强城市管理执法舆情监测、研判、预警和应急处置,提高舆情应对能力。(牵头单位:市城市管理执法局、各县区党委政府、经济区党工委管委会;配合单位:市委宣传部等)

  市城市管理执法局、市编委办、市政府法制办要及时总结各地经验,切实强化对推进城市管理执法体制改革、提高城市管理水平相关工作的协调指导和监督检查。重大问题要及时报告市委、市政府。市委、市政府将就贯彻落实情况适时组织开展专项监督检查。

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