创新社会治理，从社区发展开始

     日前，财政部透露，2016年中央财政将安排3.95亿元资金支持城市社区文化中心建设。社区文化中心是基层社会治理的有效形式之一。伴随着“以人为本”理念的提出，社区正日益成为最重要的基层工作平台。

     以社会治理为核心的社区发展，可以理解为公众参与下的社会领域公共服务的供给过程。当前，社区发展的目标可以从两个方面加以理解：一是任务导向，完成特定的任务，满足社区居民的具体需求，如宁波市的居家养老、社区学院等，都是与社区居民的需求相对接的。二是过程导向，通过构建社区内及区外社会组织间的关系网络，增强居民及社会的参与性，进而提升解决社区需求的各项能力，如宁波市各级养老协会依托社区开展的沟通联络工作等。

     在社会问题相对平和的情况下，社区发展的最优模式应是依托社区宣传、社区文化、社区服务、社区调查、社区问题解决和社会组织介入等手段，鼓励居民自助互助，有效解决社区内部甚至外部的问题。现以宁波市为例，介绍社区治理的经验与创新。

     总结社区发展经验

     四类有效治理形式：党建增效、文化引领、服务为本、社会参与

     伴随社会发展步伐的不断加快，社区在基层服务和管理中的重要作用得到充分发挥，成为基层社会服务与管理的核心平台。根据社区发展的特点，可将社区分为传统型社区、市场型社区、农村型社区和工业型社区。不同的社区具有不同的居民特征和社区发展基础，采取相应的发展模式，建立了有效的基层社会治理，呈现出几种类型：

     一是党建增效。借助传统的党建工作网络，通过创新组织形态，提升社区服务效率。部分传统型社区，依托社区党委，推动党建的社区网格化，实现“党委—党支部—党小组”分层党组织的网格化全覆盖，将全体党员转变成最前端的服务者，有效提升社区发现和解决服务需求的能力。如：工业性社区以园区服务为核心，推动区域化党建，实现组织网络在园区的全覆盖。

     二是文化引领。深挖社区内传统文化根源，将之作为凝聚人心、引领发展的灵魂。如从社区名称的渊源出发，开发传承文化、邻里文化、草根文化等支线，依托出版、文艺表演等形式，在居民中形成广泛共鸣，取得事倍功半的发展效果。一些外来人口密度较高的社区，将文化作为新社区建设的启动任务，结合居民需求，培育建立各类自发性文化活动团体。通过在市民素质工程的各种学习和培训中，以面对面、零距离等最朴实的方式展开各类特色宣讲，倡导礼仪教育、爱国卫生、健康教育等文明新风，建立独具特色的社区文化品牌，满足了群众精神文明的需求，丰富了文化娱乐，也促进了村民健康的生活方式。

     三是服务为本。准确把握社区发展的动力机制，从满足居民需求出发，实现自助—互助的良性循环。依托社区公共服务中心，广泛开展“便民、自助、旅游、文娱、福利”等“一站式”便民服务。同时，推行“市场化”服务，鼓励区内居民组织建立便民服务组织，以低偿、无偿、志愿等方式提供家电维修、管道维修、水电安装、流动理发等惠民服务。既实现了公共服务的供需对接，更推动了广大居民、企业乃至社会以社会化的参与方式，共同分享社会服务的高效成果。

     四是社会参与。以需求的个性化为出发点，推动社会组织、居民等各类主体的多层次参与，最大限度地优化社区的服务与管理。成立各类社会组织，以及自助—互助机构，重点培育居民需求的社会组织，依靠居民服务居民，实现从“单位人”向“社区人”、“社团人”的自然过渡，实现最大程度的居民参与，使社区组织逐步发展成为社区的自治平台。

     把脉社区发展难题

     三大亟待解决的问题：未建立科学评价体系

     没理清政府社会关系、尚可欠缺丰富创新模式

     尽管如此，目前宁波市社区发展实践中，仍存在一些亟待解决的治理难题。

     一是尚未建立完整科学的评价体系。社会服务与管理本身仍处于探索发展的阶段，缺乏科学完善的评价体系的支撑，以至在实践中，无法根据人口及社会变动的趋势，在社会政策制定、基础设施建设等领域做好空间预留，既缺少向前看的远见，更缺少回头看的反思。此外，由于社会发展相较于经济发展相对滞后，近年来主要工作都集中在追赶弥补上，加大投入、加快进度、加强力度，忽视了有效的调整。如面对供求压力，特别是优质资源供求压力，仍主要从扩大供给量上做文章，并未充分考虑到分主体、分类推进菜单式服务，减轻公共财政的负担，提高居民满意度。

     二是尚未理清政府与社会的关系。社会服务与管理的发展依靠人、财、物的投入，资源的获得是首要的，其次是资源的分配。政府获得资源的途径更广，整合资源网络的能力更强，应该正视这一事实，并依托政府的资源背景，培育社会力量。但从实际情况看，社会治理中的社会力量参与较多，但仍相对弱势。同时，工作支撑不够强，专业人才和组织的培育均不够，社会组织的从业人员总量不足。这种情况下，只有依托“大政府”的有效投入，才能实现从“大政府—小社会”向“小政府—大社会”的转变。

     三是尚未建立张弛有度的创新模式。一方面，在内容创新上，当前较多地在以社区为主的基层平台上探索社区服务与管理。基层平台虽然重要，但以“居民—社区（社会组织）—职能部门”良性互动为特征的大系统的良性运作，才是顺利推进这项工作的重点。换言之，系统中的每个部分均应发挥好其应有的作用，而非当前由社区承担社会服务与管理的大量职能，事无巨细，疲于应付。另一方面，在手段创新上，当前以信息化、大数据为支撑的网络化服务和管理手段应用较为广泛，加速了社会治理的透明化和可及性，但应充分认识到网络等手段的两面性，在保障信息充分流动的同时，加强对错误甚至虚假信息的有效甄别，趋利避害。

     上述问题的存在，直接造成社会治理的工作实践易流于形式。缺乏预见性，对社会治理中的新问题、新现象预期不足、应对不够、被动跟随、效率不高；缺乏均衡性，目前仍呈现重眼前轻长远的特点，较注重即期工作，事关长远发展的管理、服务框架建构等相对不足，人才队伍建设等软环境建设的远期规划多流于形式。此外，由于相关制度建设尚未跟进，社会资本的参与渠道依然不足，社区公共产品和公共服务的市场化程度不够，客观上造成供给内容不够丰富，尤其是针对老年人、少年儿童等社区服务重要群体的专项服务仍然存在较多空白。

     创新社区治理模式

     三类创新举措：打造良性运作系统

     深化推动网格化服务管理、推动城乡社区建设

     应从适度性出发，以社区建设为重要平台，积极建立张弛有度的社会治理创新模式。

     一是打造良性运作系统。在社区等基层平台建设的基础上，向以“居民—社区（社会组织）—职能部门”良性互动为特征的大系统良性运作。逐步减轻城乡社区的行政考核负担，保障其更多地专注于服务区内居民。同时，围绕“提升生活品质”这一核心任务，抓住“成效”二字，构建动态的生活品质评价体系，变考察变化为考察成效，变考察固定指标为考察特色指标，一方面，为各地的实际操作提供依据，另一方面，也为政府妥善引导社会主体参与提供监督手段。

     二是深化推动网格化服务和管理。根据社会服务与管理的细节性、个性化等特征，从社区建设入手，着力构建“网底下移、决策上移、工作前移”的社会服务与管理执行体系，积极推动首长负责、层级反馈和跨系统监督，以实现更大的效益。当前，首要的是应做好三件事：首先是完善社会政策体系，特别是以常住人口基本公共服务全覆盖为切入点，在教育、卫生、文化、社会保障、住房等民生需求基础领域，尽快建立统筹推进的政策体系，从城乡一体、区域协调的角度做好顶层设计，维护底线公平。其次是夯实公共财政基础，尽快提高公共财政效率，合理调节差距，有效维护公平，积极吸引社会资本，建立结构合理、公正高效的社会服务与管理预算体系，同时制定更趋灵活、与时俱进的公共财政评估机制。最后是建立立体人才体系，从政府部门到医院、学校、公司等社会单位，再到社区、社会组织等，都建立相应的专业人才支撑。

     三是推动城乡社区建设。以城乡社区建设为切入点，完善社会治理的基层平台。提升规划水平，结合当前城市化建设的需要，对社区内及周边地区的生活配套基础设施进行妥善的分类布局，科学规划硬件建设。提升专业队伍素养，城市社区着重于现有专业队伍的服务能力升级，增强社区工作者与居民、专业社会组织及有关部门沟通与联系的能力，成为凝聚社区服务资源的核心；农村社区结合卫星城建设和重点镇发展的基本需要，整合借鉴城市社区的成熟经验，软硬结合，积极培育提升专业素养。加快建设社区教育体系、基层社会保障体系、社会化养老服务体系、人口管理与服务体系、文化宣传体系等，搭建基层工作的有效平台。以社区服务平台为支撑，妥善引入社会中间组织、社会资本等社会力量，创造以政府为主，调动全社会资源共办社区的环境，努力形成适合经济社会发展特点的社区服务和管理模式。作者单位：宁波市发展规划研究院