城市管理综合行政执法改革的实践与思考

2001 年，国务院法制办“关于在江苏省常州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函”和江苏省法制办“关于在常州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知”（苏府法字2001年58号），明确了在常州市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权试点工作[1]，常州市成为全国改革试点的排头兵。

党的十八大以来，行政执法体制改革深入推进，逐步建立起适合我国国情和经济社会发展要求的行政执法体制，在传统行政执法体制和“分段治理”执法模式上存在的诸多问题，中央明确提出要推进综合行政执法体制改革，进一步推进综合执法，建立“权责统一，权威高效”的行政执法体制，厘清不同层级政府执法职责，减少执法层级，积极探索整合政府部门间相同相近的执法职能，归并执法机构，减少执法队伍种类，建立一种适应本地区经济社会发展要求的行政执法体制，成为行政管理尤其是城市综合管理领域内最重要的话题。

[1] “行政处罚法”第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省，自治区，直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权权只能由公安机关行使。” 

   01 武进区城市管理综合行政执法改革实践

常州市地处江南，长江三角洲中心地带，是长江三角洲地区中心城市之一，先进制造业基地和文化旅游名城，2017年中国地级市全面小康指数常州排名第13，2018年中国百强区出炉，常州市武进区位列第14名[2]。随着经济社会的快速发展，各类社会关系日本复杂，行政管理事务的重叠性和交叉性更加明显，难以适应客观形势，尤其是解决多头执法，多层执法和重复执法等突出问题，进一步提高执法效率和监管水平，是常州市武进区在探索综合行政执法的改革的一大课题。建设法治政府和服务型政府这个目标，重点在于依据各种法律规定，整合规范执法主体，相对集中行政执法权，推动执法重心下移，优化执法力量配置，完善基层执法制度体系和创新执法监管方式。

跨部门执法职能的归并和整合，适度推进行政执法系统从条块分割向统筹整合改革，实现执法功能从碎片化向集成化转变。武进区以党的十八大和十八届三中，四中，五中全会和党的十九大精神为指导，按照“放得下，接得住，运转得好”的要求，以城市管理相对集中行政处罚权为重点，将区相关部门适宜在基层行使的执法事项逐步下放。规范设立综合执法机构，合理划分相关区级行政主管部门与试点镇（街道）的职责权限，理顺权责关系。按照精简统一的思路，组建综合执法队伍，提高人员素质，强化执法权威，落实执法责任，全面提高执法和管理效能，实现队伍专职化，管理规范化，手段现代化。 

（一）设置综合机构 

前期成立武进区相对集中行政处罚权工作领导小组，协调推进相对集中行政处罚权工作，研究解决工作中遇到的矛盾和问题，梳理下放的职责职能，设立综合执法局，印发“三定”规定，明确主要职责，内设机构，人员编制和领导职数。根据执法工作需要，按照人随事走的原则，由镇（街道）原有执法人员，部门选调人员和社会公开招聘三部分组建执法队伍。前期选调人员，优先从下放职能的部门遴选具备执法条件的人员，组织执法人员岗前培训，确保相关人员经考核取得行政执法资格，并按规定程序取得行政执法证件后，方可从事执法活动。制定完善综合执法局试运行方案，建立内部工作流程，做好综合执法局揭牌，启动试运行的媒体宣传，提高社会知晓率。 

（二）明确综合执法领域

切实解决镇，开发区在行政执法工作中存在的主体资格缺失等问题，降低行政成本，提高行政效率，根据省政府法制办“关于常州市在相关镇（街道）开展相对集中行政处罚权工作的复函“，”市政府关于开展综合行政执法体制改革试点工作的实施意见“，武进区在开展相对集中行政处罚权试点的区域（雪堰镇，湟里镇，西湖街道）设立综合执法局，设内设机构或执法中队，并按相应权限可执行市容市貌，城乡建设，规划管理，农业管理，市场监管，安全生产，环境保护，劳动保障，交通运输等方面的行政执法权。

（三）合理划分执法事权

综合执法局加强与上级执法部门的对接和联系，力争上级行政执法部门对依法履行职责活动的支持和配合，规范执法行为，提高执法水平。原有监管力量，公安，城管，人社，交管，市场分局等单位形成工作合力，加强构建工作协同机制，配合执法工作顺利开展。建立综合执法机构与公安机关，监察机关，审判机关信息共享，案情通报，案件移送制度，实现行政执法和刑事司法无缝对接。 

（四）完善执法保障

做到统一执法人员着装标识，统一执法文书，统一运行平台等“三个统一”。与区政府行政权力网上公开透明运行平台和部门执法运行平台使用相同系统，规范执法标准流程，细化自由裁量权，所有行政处罚及相关行政强制安监全程纳入行政电子监察。按照权责一致的原则，分解落实相关工作人员的具体执法责任，建立健全行政执法监督制度，推行行政执法责任制度和评议考核制度，强化内部管理考评，建立重大案件集体讨论等制度，大力推进政务公开，自觉接受社会监督。

[2] 2018 年9月，“ 2018年中国百强区发展白皮书”在京发布，白皮书以高质量发展为导向，综合评析了全国968个地级市市辖区发展情况，并以统计数据为依据，量化评选出2018年中国百强区。

 

   02 城市管理综合行政执法改革实践中存在的共性问题

地方推进综合执法改革实践取得了不少的成效和经验，但综合行政执法改革中行政执法权优化配置，一直以来是改革的重点和难点所在，在政策前面，相应的法律法规没有配套，在改革试点的实践中会成为一大障碍，所以试点的地方存在体制机制的缺陷和障碍。 

（一）制度保障问题。综合执法改革是行政执法的“中国化”，没有任何经验可以借鉴，这里不仅有执法权重新配置的问题，还涉及到机构的整合，人员的配置及专业素质，仅仅有政策的支持明显是不够的。主要表现在顶层设计方面，没有配套的法律法规，改革试点只能是“摸着石头过河”，目前综合执法改革的基础性法律依据仍是“行政处罚法“第十六条和”行政强制法“第十七条，”行政处罚法“第十六条是关于相对集中行政处罚权的规定，而”行政强制法“第十七条第二款规定了相对集中行政强制措施权制度。上述两个条文仅仅是针对早期城市管理领域开展相对集中行政处罚权试点工作。综合行政执法的范畴不能仅限于行政处罚权及其相应行政强制措施权，更应该包含行政监督检查权，行政处罚权，行政强制措施权，必要的行政强制执行权等 义的行政执法权。目前看来，相对集中行政处罚权制度和相对集中行政强制权制度，都不能满足当前综合执法改革的目标需求。在武进区改革模式中，将十多个部门执法职能划归综合执法局集中行使，改革过程牵涉机构设置，职责分工和人员编制划转，执法流程再造与执法监督融合等制度创新，这种制度供给不足的问题更为突显，严重影响着综合执法改革的全面展开。 

（二）综合执法运行问题。如何解决综合执法机构内部的运行问题，一方面来说，综合执法机构随着执法管辖范围的扩大而肩负双重责任，不仅需要在执法过程中解决公正执法问题，还要在内部明确职责分工问题。另一方面来说，试点城市大多组建了新的机构，诸如综合执法局，组建后必然形成一个庞大而更加复杂的内部组织，如何明确权责分工，人员配置，流程再造，都是继续解决的问题，也将成为综合执法实践中的困难和阻力。也势必会带来业务协调能力，职能配置，工作有效衔接，对应的上级主管部门等方面许多现实问题。 

（三）系统性配套改革问题。作为行政管理体制改革的一个重要方面，行政执法体制改革在各个领域全面展开，不能成为“孤岛”，它需要整个行政管理体制系统性改革作为支撑。目前，行政管理体制改革也在逐步推进，但是许多配套措施尚未完善和落实，这必定也影响综合执法改革工作的的全面展开。综合执法不仅仅是机构和人员的整合，更需要需要执法资源和力量的整合，就目前而言，执法资源并没有形成全面有效的局面，例如，政府各部门首先没有实现执法的互联互通，从某个方面来说已经造成了公共资源的浪费，再比如，执法的协调和指挥系统在很多城市都是不在一个平台上，集成效应不明显，信息孤岛问题更突出。没有大一统的信息共享平台，个人违法信息记录与社会信用体系建设相分离，导致无法实现信息的互通共享，执法权没有具备 够的权威性。

 

   03解决城市管理综合行政执法中共性问题的对策建议

在梳理城市管理综合行政执法中共性问题的同时，我们需要立足实践，对准方向，提出切实可行的对策建​​议。

（一）完善制度保障。立足各试点地区单位的实践，制定完善的行政法规，让顶层设计与地方实践有效衔接与深度融合是实现综合执法改革的关键一步，这也将是行政改革与行政法制与时俱进地在法治轨道上不断推进的重要表现。第一，目前的政策是推进综合执法改革的重要法律渊源，也为推进综合行政执法提供了重要的立法支撑。没有体系化的综合行政执法依据，也不能解决实践中执法碎片化的问题。我国法律体系中，法律对应相应的立法目的，管理模式对应相应的法律责任，综合执法设计多种法律部门，这种立法体制的局限已经限制了当前日益复杂的经济社会发展现实，以武进区的实践来看，一个行为可能违反多种法律，按照各个法律部门去分别处罚，首先违背了法律中“一事不再罚”的原则，也不符合行政效。另外，在不断推进综合行政执法 进程中，要明确以下几个问题：综合执法主体的法律地位，综合执法范围，梳理行政审批，事中监管与行政执法之间的关系，明确综合执法机构的业务指导部门，复议机关，执法队伍建设等问题。 

（二）建立有效协作机制。整体性行政执法理念重点在于职能整合和协同治理，要求综合执法过程中各类执法主体之间持续地进行政府信息和执法资源的互换和共享，进而拓展和提升综合行政改革的理论意义和实践目标。综合执法内部协调问题，实际上是组织内部如何利用专业素养解决行政执法的目标问题，在整合部门，人员资源的基础上也扩大了执法机构原来的管理权限和范围，绝不是简单的“ 1 + 1 2 ”的问题，在扩大管理权限和范围的同时，提升了协调不同执法业务的复杂性，这就需要首先在内部名划清权责边界，以便于更好地发挥协作配合，提高执法效率的效能。建立一个协调机构，统一负责组织保障，衔接协调等工作，对于外部协调问题，最重要的建立一套跨部门执法协作机制，首先要形成共享合力，建立公开透明的综合执法信息共享平台 。综合执法部门和行政管理部门之间有效便捷的信息平台，可以达到密切配合，从中做到信息共享，做到事先告知，事中通报，事后备案。其次，综合执法部门和行政管理部门在信息共享的基础上，行政管理部门应及时进行分析归纳研究，找出问题和解决的方法，以完善制度的方来应对各种变化从而实现源头治理。 

（三）坚持统筹协调的方法论。深化行政执法体制改革，必须有一套协同性体制机制作为综合行政执法的制度前提。第一，作为政府的组成部门，综合执法局需要也必须以政府的综合平台为基准，便捷高效的政府行政执法指挥平台，可以保障提升行政执法的统筹与协调能力。以平台为支撑，整合分散在各个职能部门的碎片化的信息资源，利用互联网大数据的优势作为补充，打造统一高效的行政执法平台。第二，将行政违法信息纳入当地社会信用建设体系中，形成一个完整联通的信息系统，推进过程中再优化相应的社会支持系统，让个人的违法行为成为公民社会信用中的重要内容。在法治社会，将违法信息纳入个人信用记录，目的在于建立一种“失信惩罚机制。”建立起这种失信惩罚机制，能让违法者认识到这种行为带来的负面效果，比如获得比较差 授信或信誉评价，从根本上也提高行政违法的社会成本，从另一个方面来说，也促进和提升了行政执法的公信力和执行力。让行政执法体系进入良性循环，更加快速推进综合执法改革目标的实现，同时也符合依法治国的总目标。另外，行政审批，监督和执法三者的也需要有效地对接，有助于提升行政事务治理的科学化，行政执法必须与前后两个环节形成协同联动，才能在整体性治理中实现有效地改革目标。在行政审批中，行政管理部门应坚持源头治理，严把入口关，从源头上预防和减少违法行为。为避免审批后的监管失控问题，行政管理部门应及时将审批事项顺向移送给执法和监督环节，确保进行事中事后的监管。而在执法和监督环节中，执法部门应及时将行政审批中涉及违法的线索或频发违法行为及时逆向报备给行政管理部门。这样，就可以确 保行政审批，行政执法和监督管理三者良性互动，进而有利于最大化地实现综合行政执法改革的预期目标。