最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（以下简称《行诉解释》），已于2月8日开始生效。《行诉解释》适应新时代行政执法领域新变化，对传统行政诉讼法基础理论进行了修正，体现了理论创新，做出了与城管行政执法行为有关的新规定。

一、当事人住所地以外的诉讼文书送达

（一）送达的法律意义

送达是法院依据法定的方式将诉讼文书或者法律文书送交当事人和诉讼参与人的行为。常见的送达的方式主要有：直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、由受送达人所在单位转交送达和公告送达。

送达的法律意义主要有：

1、送达是“期间”的计算从送达之日起开始。例如：《行诉解释》第三十四条规定“ 根据行政诉讼法第三十六条第一款的规定，被告申请延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出” 。这里的“收到起诉状副本之日”就是法院将起诉状副本送达到被告之日，也就是“期间”开始计算之日，即被告应当在十五日内以书面方式向人民法院提出申请延期提供证据，超过十五日法院视为被诉行政行为没有相应的证据，也就是认为行政机关作出行政行为（如行政处罚）没有证据，进而导致败诉的后果；

2、送达对行政诉讼当事人和诉讼参与人行使诉讼权利、履行诉讼义务和计算诉讼期限等都有重要的法律意义。

送达对城管行政执法机关同样具有重要的法律意义。例如，城管行政执法机关对违法行为人做出了行政处罚决定，就需要将行政处罚决定书送达到被处罚人才能发生法律效力，才能开始计算被处罚人履行行政处罚决定书所设定义务的时间，才能开始计算被处罚人提起行政复议、行政诉讼的时间。而如果行政处罚决定书不能送达到被处罚人，则该行政处罚决定书不能发生法律效力。由此可见，送达是城管行政执法程序中一个关键环节，对城管行政执法机关具有重要的法律意义。

 （二）送达的困境

城管行政执法长期存在着“三难”，即，取证难、送达难和执行难。其中送达当前仍然是城管行政执法中的一个难点，主要表现在城管行政执法人员到被处罚人住所送达《行政处罚决定书》时，被处罚人在家不开门或者长期不在家“铁将军把门”，致使《行政处罚决定书》不能按期送达，发生法律效力，严重影响城管行政执法效能。

为破解城管行政执法送达难题，我以前在各地城管执法培训班讲课时，曾建议各地城管行政执法部门到被处罚人住所送达时，被处罚人在家不开门拒收《行政处罚决定书》时，应当采取留置送达方式解决，这种方式在执法实践中取得了一定的效果。但新的问题又来了，就是留置送达需要的两名现场见证人不好找，退一步说，就是找来了两名现场见证人，他们因怕报复也不愿意在送达回证上签字证明送达。因此，城管行政执法送达难题始终没有解决。

（三）送达制度改革的方向

《行诉解释》第五十二条规定：“人民法院可以在当事人住所地以外向当事人直接送达诉讼文书。当事人拒绝签署送达回证的，采用拍照、录像等方式记录送达过程即视为送达。审判人员、书记员应当在送达回证上注明送达情况并签名。”
    二、对作为行政行为依据的规范性文件适用的合法性审查

（一）行政执法的依据

传统行政法理论认为：行政法的法源是指行政法的表现形式，也就是行政法律规范的来源、出处。我国是实行成文法的国家，因此，我国行政法的法源一般是指行政法的制定法法源，主要有：

（1）宪法与法律；（2）行政法规；（3）地方性法规与自治条例、单行条例；（4）部门规章与地方政府规章；（5）条约与协定。

上述行政法的制定法法源是城管行政执法的主要法律依据。

（二）规范性文件的效力

规范性文件，是指国家机关为执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称。

规范性文件由国家机关，包括行政机关依据法律、法规和规章的授权或者职权制定，对实施行政作为有规范效力，可以成为规范行政管理行为的依据。但传统行政法理论认为：规范性文件不属于行政法的制定法法源，因而不具有行政法上的法律效力，不能作为行政机关实施行政行为的依据。

（三）行政行为适用规范性文件的合法性审查

《行诉解释》第一百四十九条规定：“人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。”